各市、县人民政府,省人民政府有关部门:
《河南省百城建设提质工程投融资方案》已经省政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。
河南省人民政府办公厅
2016年12月24日
河南省百城建设提质工程投融资方案
根据我省百城建设提质工程实施需要,结合当前政府债务管理和投融资平台转型政策要求,制定本方案。
一、主要目标
经过3—5年努力,各县(市)均形成超百亿元的市场化融资能力,支撑市政基础设施和公共服务设施建设,同时形成较强的吸纳社会资本能力,把县级城市培育成我省的投资增长点,为加快提升县级城市综合承载能力创造良好条件。
二、总体思路
突出两个重点,实现两大目标,即以有序开发县级城市土地资源为重点,突出谋划建立县级建设用地价值发现和增值链培育机制,实现县级政府融资能力得到普遍提升目标;以县级投融资平台改造提升为重点,突出培育其投资、融资和与各类社会资本的合作能力,实现引领各类金融机构投资向县级城市下沉的目标。
三、指导原则
(一)坚持政府引导,社会参与。建立政府与市场分工合理的投融资体制,发挥政府引导作用,推动有经营性收益和现金流的融资平台转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买公共服务等措施予以支持。进一步放开市政公用事业领域,按照经营性、准经营性、非经营性标准对建设项目进行分类,明确还款和收益来源,整合公用事业项目资源,有效吸引社会资本参与市政基础设施和公共服务设施投资、建设、运营和管理。
(二)坚持规划引领,投向合理。高水平编制县(市)各项市政基础设施和公共服务设施专项规划,切实做到先规划后建设。通过科学的规划调控、资源匹配、合理策划,有计划、有步骤地安排资金投入到市政基础设施和公共服务设施建设。
(三)坚持渠道多元,持续发展。大力发展直接融资,充分利用间接融资,积极引入社会资本等方式,不断拓宽县级城市市政基础设施和公共服务设施建设资金的来源渠道。建立融通开发性金融、政策性金融和商业银行中长期贷款的体制机制,争取更多专项建设基金、棚户区改造专项贷款、水利建设贷款等政策性资金,发挥省内已建立的城镇化基金作用,解决项目所需资本金和融资缺口。配套做好项目建设融资偿还、回报的制度设计工作,规范投融资行为,逐步形成“融资—投入—收益—再融资—再投入—再收益”的良性循环机制。
(四)坚持主动作为,风险可控。充分调动社会资本和豫资公司、河南投资集团公司、河南水利投资集团公司、河南交通投资集团公司等省级投资公司,以及县级政府的积极性,按照PPP、混合经营和双向自愿、择优支持原则,丰富县级城市市政基础设施和公共服务设施投资、建设、运营以及金融资金承接主体。指导县(市)政府与各金融机构对县(市)融资规模设定上限,控制区域风险和项目自身风险。区域风险重点考察县级城镇化发展水平、产业发展现状、财政实力、政府债务和土地及房地产市场等因素,非经营性项目要由县级政府和项目法人保障足够的可以量化的还款,每个项目都要做到平衡投资。
(五)坚持顶层设计,试点先行。按照梯次推进的原则选择百城建设提质工程首批试点县(市),优先选择城乡总体规划、专项规划、控制性详细规划已经批准,项目前期审批手续完备,项目已具备开工条件,且有资金需求的县(市)。积极开展县级城市市政基础设施和公共服务设施建设投融资工作创新试点工作,进一步开放市政基础设施和公共服务设施建设运营领域,加快市政公用领域改革,探索积累经验,结合当地实际形成模式和投融资套路,逐步向全省推广,形成全省县级城市建设投融资工作新格局。
四、融资机制和模式
(一)推行PPP模式。按照《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)要求,鼓励交通运输、水利、环境保护、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域项目,采用PPP模式,吸引社会资本参与。重点支持有收费机制的项目,如供水、垃圾处理、污水处理、供热和医疗等,可由省直主管部门牵头组织,多个县(市)同类多个项目打包,吸引有实力的社会资本投资,开展多元化融资,实现市场化运营,促进全省公共服务一体化发展。
(二)推行政策性金融和开发性金融支持模式。按照《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《国发〔2016〕8号》要求,积极争取国家开发银行、建设银行、农业发展银行等金融机构针对新型城镇化项目的创新信贷服务和产品。重点支持整体城镇化、棚户区和城中村改造、河道及水系治理,以及城郊区域项目。采用政府购买服务方式,由项目所在地县级政府指定单位作为购买主体实施政府采购,国内外企业法人、改制的政府平台公司作为承接主体参与政府采购。
(三)推行城镇化基金支持模式。按照财政部《政府投资基金暂行管理办法》要求,在发挥现有省级新型城镇化发展基金、人保河南城市发展基金、邮银豫资一带一路发展基金和PPP开发性基金作用的基础上,鼓励市、县级政府与金融机构、社会资本共同设立子基金,投资县级城市市政基础设施和公共服务设施项目。
(四)推行直接融资支持模式。积极打造县级政府投资公司,提升其发行企业债券的能力;利用上市通道,培育和支持符合条件的项目融资;发挥省级投资公司评级较高的优势,在资本市场直接融资,支持打包的污水处理、垃圾处理等同类型项目。
(五)推行省级投资公司支持模式。按照国务院和省政府关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的要求,通过合作、合资,帮助县(市)解决项目资本金,改造政府投资平台公司,实现多元化融资;作为市场主体,参与县级城市市政基础设施、公共服务设施和区域开发项目。
五、实施步骤
(一)分类指导,改造平台。县(市)政府要进一步明确平台公司的职能定位,主要承担政府PPP项目政府出资代表、政府投资项目法人和土地综合开发类增值项目实施机构等职能。县(市)政府完成规划报批工作后,积极推动平台公司整合和项目谋划工作。在改造县级投融资平台时,坚持分类指导原则,对有平台公司且具备较强融资能力的县(市),省级投资公司主要帮助其平台公司策划项目,设计融资方案,协调对接金融机构和各类城镇化基金;对有平台公司,但资产规模达不到融资要求的县(市),重点通过资产和资本金注入提升其融资能力,需要省级投资公司增资注入的,省级投资公司与合作县(市)签署增资扩股协议;对少数没有平台公司,也不具备融资能力的县(市),省级投资公司与合作县(市)共同出资成立项目公司。
(二)谋划项目,选择模式。由省发展改革委、住房城乡建设厅、财政厅指导县(市)政府按照规划加强融资项目谋划。按照批准的城乡总体规划、专项规划、控制性详细规划制定城市基础设施和公共服务设施项目投资需求计划,区别经营性、准经营性和非经营性项目属性,确定相应的收益和还款来源,按照“同类、区域、流域”聚合和“以盈补亏、以商补公、以丰补欠”资源配置原则,策划满足社会资本和金融资金收益要求的项目。省级投资公司利用智力、资金和信用实力,按照“政府主导、部门推动、政企合作、公司运作”的思路,指导和支持县(市)政府平台公司选择合适的融资模式,开展投融资工作。主要通过PPP、开发性金融和政策性金融支持、城镇化基金支持、直接融资支持和省级投资公司支持等5种支持模式,解决项目资金问题。适合省级投资公司统一运作的项目,县(市)按照自愿原则可选择由省级投资公司统一组织开展融资。省级投资公司按照市场化方式开展投融资工作,在确保自身现金流覆盖的基础上,促进各地政府增强政府付费和购买服务项目的支付能力。
(三)注入资金,落实融资。在县级盘活注入有效资产的基础上,根据各县(市)融资需求情况,省级投资公司未来3年筹措并向县(市)平台公司注资,注资额度和县(市)政府配套投入原则上按1∶1确定。现金注资优先用于土地一级开发和土地综合平衡融资项目的配套资本金。根据省级投资公司与县(市)商定的合作方式、确定的融资和项目进度,双方按照出资比例分步注入合作公司,由合作公司落实融资资金,将资本金和融资资金按要求投资到项目。
(四)建立机制,完善体系。县(市)政府要配合省级投资公司在县级平台公司改造、融资项目策划、融资模式选择、还款来源锁定、资金流程监管和区域风险控制等环节进行模板化、流程化管理,建立管理机制。通过百城建设提质工程的实施,全面促进县(市)政府建设融资平台,形成融资渠道顺畅、投向均衡合理、利用集约高效、偿还稳定可靠的县(市)投融资机制。
六、保障措施
(一)建立协调推进机制。由省财政厅牵头,省住房城乡建设厅、发展改革委、省政府金融办、人行郑州中心支行、河南银监局、省国土资源厅和有关省级金融机构参加,负责研究制订百城建设提质工程年度融资计划,协调解决融资过程中出现的问题,统筹做好县级城市市政基础设施和公共服务设施建设投融资工作。
(二)出台支持政策。鼓励各级财政部门积极争取中央城市基础设施建设专项资金,用于县级市政基础设施项目。地方政府债券资金分配将重点向县级倾斜,重点用于百城建设提质工程县级配套资本金。引导豫资公司、河南投资集团公司、河南水利投资集团公司、河南交通投资集团公司等省级投资公司作为社会资本方积极参与百城建设提质工程实施。
(三)加强信用管理。省政府建立县(市)政府信用考核机制,防止“新官不理旧账”现象发生,确保县(市)政府的信用。省财政厅要会同有关部门加强对县(市)存量债务的管理,加强与百城建设提质工程投融资工作的衔接,健全预算管理机制,限制县(市)政府超出承受能力的融资行为,约束投资机构盲目投资行为。
(四)坚持上下联动。各省辖市、省直管县(市)和省直有关部门要进一步提高认识,加强组织领导,健全工作机制,协调推动县级城市建设投融资机制创新。各地财政部门和住房城乡建设部门要结合本地实际,研究制定具体的实施细则,确保把百城建设提质工程投融资工作各项措施落到实处。