各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为全面贯彻《中华人民共和国预算法》,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发〔2015〕40号)精神,现就我省加强政府性债务管理工作提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,紧紧围绕省委加快财税体制改革的要求,加快建立“责、权、利”相匹配和“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制,有效发挥政府规范举债的积极作用,防范化解财政金融风险,妥善处理存量债务和在建项目后续融资问题,切实满足实体经济合理融资需求,促进全省经济社会持续稳定健康发展。
(二)基本原则。
1.统一领导,分级负责。省政府统一领导全省政府性债务管理工作,各省辖市、县(市、区)政府对本行政区域内政府性债务负责,政府主要负责人是第一责任人。
2.分清责任,疏堵结合。分清政府债务和企业债务的边界,切实做到谁借谁还、风险自担。加快建立规范的政府举债融资机制,坚决制止违法违规举债。
3.规模控制,分类管理。对政府债务规模实行限额管理,严格政府举债程序,规范债务资金管理,把政府债务分类纳入全口径预算管理。
4.防范风险,稳步推进。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,稳步推进政府性债务管理改革,妥善处理存量债务,积极推进依法合规融资,确保在建项目有序推进。
二、政府性债务范围和用途
(一)政府性债务范围。根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,政府性债务分为政府债务和或有债务。
1.政府债务。政府债务是政府负有直接偿还责任的债务,包括存量政府债务和新增政府债务。存量政府债务是清理甄别后截至2014年12月31日政府负有偿还责任的债务。新增政府债务是2015年1月1日起经国务院批准,通过发行政府债券方式举借的政府负有偿还责任的债务和一定期限内符合条件的在建项目后续融资纳入政府债务的部分。
2.或有债务。或有债务主要是政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。
(二)债务资金用途。除国家另有规定外,政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或擅自改变既定资金用途。或有债务资金按规定用途使用。
三、建立规范的政府举债融资机制
(一)依法适度举借政府债务。省政府依法统一举借全省政府债务,省辖市、县(市、区)政府确需举借债务的由省政府代为举借。政府债务不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。
(二)规范政府举债程序。省政府授权省财政厅通过发行债券方式举借政府债务。发展没有收益的公益性事业确需政府举借一般债务的,通过发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。发展有一定收益的公益性事业确需政府举借专项债务的,通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。
(三)对债务规模实行限额管理。在国务院批准的政府债务余额限额和新增限额内,省政府提出限额意见,编制预算调整方案,报省人大或其常委会批准。省财政厅在批准限额内,根据债务风险、财力状况等因素测算,提出省级和省辖市、县(市、区)的政府债务限额,报省政府批准后下达。省辖市、县(市、区)政府在省级批准的限额内,研究提出本地限额意见;在批准限额内举借债务的,须报同级人大或其常委会批准,列入本级预算或调整预算。
(四)债务分类纳入预算。政府债务收支分类纳入预算,债务支出实行国库集中支付管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理。政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。
(五)加强债券发行兑付管理。财政部门负责政府债券发行兑付工作,同时加强对债券资金使用的监督管理。债券资金使用单位要按照相关要求,积极配合提供准确的项目资料,确保政府债券顺利发行。对采用定向承销方式发行的地方政府债券,按照财政部、人民银行总行、中国银监会等部门有关规定执行。
四、控制和化解政府债务风险
(一)落实偿债资金。债务单位要落实偿债责任,明确偿债期限,按时还本付息。政府要统筹各类财政资金,及时足额偿还政府债务。一般公共预算执行中出现的超收收入,除补充预算稳定调节基金外,只能用于冲减赤字或化解政府债务。预算稳定调节基金编制年度预算调入使用后的规模超过当年本级一般公共预算支出总额(含对下级转移支付)5%的,各级政府要加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。加强偿债准备金管理,对已经设立的各类偿债准备金,要纳入预算管理,优先用于偿还到期政府存量债务;落实国家规定,省辖市、县(市、区)政府不得新设各种形式的偿债准备金,确需偿债的,一律编制三年滚动预算并分年度纳入预算安排。
(二)建立风险预警机制。省财政厅根据省辖市、县(市、区)政府一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估省辖市、县(市、区)政府债务风险状况,对债务高风险地区提出预警。被预警的债务高风险地区要制定化解债务风险方案,积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区要合理控制债务余额的规模和增长速度。
(三)建立应急处置机制。硬化预算约束,防范道德风险,省辖市、县(市、区)政府对其举借的债务负有偿还责任,省级政府实行不救助原则。省辖市、县(市、区)政府出现偿债困难时,要积极通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。省辖市、县(市、区)政府难以自行偿还债务时,要及时上报,启动应急处置预案,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。
(四)推广使用政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。各地原融资平台公司不承担政府融资职能后,可通过市场化改制,建立现代企业制度,实现市场化运营,作为实施主体承接政府和社会资本合作项目。
五、妥善处理存量债务和在建项目后续融资问题
(一)积极降低存量政府债务利息负担。规范管理存量政府债务,属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务,分类纳入预算管理。积极通过发行政府债券方式置换存量政府债务,降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。
(二)妥善偿还到期债务。对企事业单位举借的不属于政府应当偿还的到期债务,要遵循市场规则处理,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,要继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,债权债务人要共同协商,重新修订补充合同,解决违规担保和抵(质)押问题,或通过控制项目投资规模、处置存量资产、压缩其他开支等措施,多渠道筹集偿债资金。对确需政府履行担保责任的债务,省辖市、县(市、区)政府要切实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务,债权人要按照商业化原则承担相应责任和损失。
(三)妥善解决平台公司在建项目后续融资问题。各级政府要依法合规支持融资平台公司在建项目后续融资,保障在建项目续建和收尾。银行业金融机构要兼顾促发展和防风险,严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险控制,做好后续融资管理工作。对2014年9月21日前融资平台公司已经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续,并已开工建设的项目,区分存量和增量融资需求实施分类管理。
1.支持存量融资需求。对在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款,但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款,银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下,继续按照合同约定发放贷款,不得盲目抽贷、压贷、停贷。对在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同,且合同到期的融资平台公司在建项目贷款,如果项目自身运营收入不足以还本付息,银行业金融机构可与当地政府、融资平台公司协商,在后续借款与前期借款合同约定的责任一致,且确保借款合同金额不增加的前提下,重新修订借款合同,合理确定贷款期限,补充合格有效抵(质)押品。
2.规范实施增量融资。融资平台公司在建项目中应由财政支持的增量融资需求,在依法合规、规范管理的前提下,可统筹财政资金和社会资本等各类资金,保障在建项目续建和收尾。对已签合同贷款额不能满足建设需要,且适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目,优先采取政府和社会资本合作模式,弥补在建项目增量融资需求。对已签合同贷款额不能满足建设需要,且符合国家有关规定并确实没有其他建设资金来源,但又暂时不宜转为政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目,增量融资需求纳入政府预算管理,按法律要求和有关规定发行政府债券解决。
六、加强政府或有债务监管
(一)严格限定新增或有债务。新发生或有债务严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。除经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的项目外,政府及其所属部门不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
(二)坚决制止各类违法违规行为。各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业的回购协议提供担保,不得从事其他违法违规担保承诺行为。国有企业及转型改造后的原融资平台公司举借的债务实行市场化运作,不纳入政府债务,政府在出资范围内依法履行出资人职责,或依法承担政府采购协议、政府和社会资本合作合同等约定的责任。政府及其所属部门对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得通过“保底回购”等形式变相举借政府债务。进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
(三)加强风险防控。或有债务确需政府依法承担连带偿还责任的,按程序转化为政府债务,财政部门编制预算调整方案,经本级政府同意后报本级人大或其常委会审批,债务余额纳入政府债务限额管理,偿债资金纳入相应政府预算管理。
七、完善配套保障制度
(一)完善债务统计报告和公开制度。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。企事业单位为公益性项目举借的由非财政资金偿还的债务,要编制债务收支计划,纳入单位预算管理。债务单位要高度重视债务统计工作,按要求及时填报债务数据,确保数据的准确性,录入政府性债务专网的数据不得随意删减变更。逐步建立政府性债务公开机制,加强政府信用体系建设,规范债券发行政府信用评级,自觉接受社会监督。
(二)建立考核和问责机制。完善债务管理考核评价体系,将政府性债务状况作为重要指标纳入省辖市、县(市、区)政府政绩考核内容。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,按照有关规定追究相关责任人责任。
(三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府提供融资,不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买政府债券要符合监管规定,向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,要自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律、法规追究相关机构和人员的责任。
八、加强组织领导
各地、各部门要高度重视政府性债务管理工作,把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府决策部署上来。市、县级政府要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任,结合实际制定具体方案,政府主要负责人要作为第一责任人,认真抓好政策落实。财政部门作为政府性债务归口管理部门,要完善政府债务管理制度,充实债务管理力量,做好债务规模控制、预算管理、债券发行、统计分析和风险监控等工作,与人民银行、银监等部门加强政府性债务信息共享;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地方的新开工项目;金融监管部门要加强监管,正确引导金融机构依法合规开展业务,不得违法违规提供融资;审计部门要依法加强对政府性债务的审计监督,将政府性债务状况纳入对省辖市、县(市、区)政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围,促进完善债务管理制度,防范风险,提高资金使用效益;监察部门要会同有关部门对违规违法融资行为严格实行责任追究,对触犯刑律的,移交司法机关依法处理。各地、各部门要切实履行职责,加强协调配合,全面做好加强政府性债务管理各项工作,确保政策贯彻落实到位。
河南省人民政府
2016年2月23日